实行农村税费改革，是党中央、国务院为切实减轻农民负担，规范农村税费制度，从根本上治理农村各种乱收费，保护和调动农民积极性而作出的一项重大决策，它是继农村实行土地革命、联产承包责任制之后的又一场深刻的革命，是落实江泽民同志“三个代表”重要思想的具体体现。目前，尽管实施这一改革给我国农村义务教育投入带来了一些新情况、新问题，但应该看到，改革本身就是一个不断深化和不断完善的过程，它既是对旧体制的革新，也是对新体制的呼唤；既是不同利益关系的调整，也是分娩前的阵痛。对此，我们广大教育工作者，特别是在农村基础教育战线工作的同志们，应该对改革和发展充满信心，坚决拥护中央关于农村税费改革的重大决策。同时，我们亦应有一个长远眼光，农村税费改革对于我国义务教育来说，既是挑战，也是一次难得的机遇，它有利于我们对于当年在特定的历史条件下制定的义务教育“分级办学、分级管理”的投入管理体制进行科学的实事求是的审视，结合新世纪教育发展实践，探索出更加符合实际的全新的义务教育投入新机制，将义务教育投入长期以来依靠“费”补的状况纳入全面依法投入的法制轨道。

    针对目前农村税费改革中教育投入出现的新情况，以安徽省税费改革取得的阶段性成果为参照，就农村税费改革中如何建立和完善义务教育投入体制的问题，记者采访了参加“两会”的部分全国人大代表和政协委员。

    案例分析：税费改革对农村教育的影响

    我国农村教育历来有“吃饭靠国家，办学靠附加”之说。这次安徽省在税费改革中，取消了《教育法》、《义务教育法》和《纲要》及其实施意见中规定的农村教育费附加和农村教育集资两项政策。其税费改革的主要内容包括，取消“乡统筹”、“取消行政事业费和集资”等；新的农业税最高不超过7%，改革“村提留”征用办法，采用新的农业税附加和农村特产税附加方式统一征收。

    税费改革后，中央转移支付该省10亿元，其中2.4亿元用于教育，总量上较近年来年均教育附加和集资11亿元左右有所减少，许多县乡干部、教育部门和农村学校反映强烈。

    就农村税费改革对农村教育的影响问题，记者采访了前来参加人代会的安徽省代表。现根据安徽省教育厅、池州市石台县关于农村税费改革中农村教育投入问题调查资料，分省、县、乡三个案例做一分析。

    案例1　安徽省税费改革及教育情况

    一、基本概况

    安徽省辖17市，106个县(市、区)，总人口6237万。全省现有在校中小学生1002.5万人，其中750万在农村。全省普通中小学有教职工44万人，其中33.8万人在农村。乡级财政支撑了义务教育的75%。

    二、税费改革情况

    1999年，全省农村小学和初中教育经费支出总额38.7亿元，预算内拨款不敷人员经费支出。1994—1998年全省农村教育费附加平均每年为7.1亿元，全省农村教育集资19.1亿元，平均每年3.83亿元，上述教育费附加和教育集资，平均每年约11亿元，对农村学校消除危房、改善办学条件、扩大规模、实现“两基”起到了决定作用。

    税费改革中农村教育费附加和教育集资被取消后，按照中央和省里规定，乡村两级办学和危房改造所需资金在财政预算中安排。但由于税费改革后，乡镇税费总量普遍减少。据了解，农村税费改革后安徽省财力缺口为16亿元，2000年中央对该省转移支付资金11亿元，硬性缺口5亿元，加之新的农业税没有对义务教育投入作出比例规定，导致农村义务教育投入普遍减少。2000年全省地方教育部门经费总收入为95.99亿元，比上年增加6.05亿元，增长6.73%。其中，2000年全省农村义务教育经费总收入为38.24亿元，比上年减少1.86亿元，下降4.64%。

    案例2　石台县税费改革及教育情况

    一、基本情况

    石台县地处皖南山区，是一个集典型山区、移民库区、自然保护区、革命老区、灾害多发区为一体的贫困县。全县管辖15个乡镇，127个行政村，总人口11.52万人，其中农业人口9.3万人。全县现有普通高中1所，职业高中1所，农村初中(含石台中学初中部)16所，完全小学95所，小学教学点89个。全县教职工1592人，离退休教师180人，在校生17311人。

    二、税费改革情况

    税改前农业税251万元，乡统筹、村提留1997年预算数466万元，1998年农业特产税实征476万元，农村教育费附加238.8万元，教育集资150万元，加上其他税收，合计1764.4万元。税改后，农业税303万元，农业税附加60.6万元，农业特产税257万元，农业特产税附加51.4万元，合计672万元。两比减收1092.4万元，人均减少121.38元，减负率为62.6%。上级对该县通过转移支付增拨资金744万元。税费改革后，教育投入减少了390万元，被取消的资金缺口现在仍没有一个有效的法律手段予以保障。2000年全县可用财力2539万元，包括工资在内的刚性支出累计4433万元，资金缺口1894万元，刚性支出中42.7%无资金保障。据统计，到2000年底，仅工资拖欠，全县就达3822万元。

    案例3　横渡乡税费改革及教育情况

    一、基本情况

    横渡乡位于石台县城东郊，主要收入来源是林、茶和劳务输出，2000年人均收入1211元。全乡现有初中1所，中心小学1所，初级小学4所，教学点10个，有在校学生814人，其中初中生248人，小学生566人，中小学在职教师58人，退休教师14人。

    二、税费改革情况

    1999年全乡财政预算内收入83.8万元，按现行财政体制结算，乡财政可用财力49万元，而全年工资性支出需76万元(仅为基本工资)，当年政府下属部门欠发工资7个月，教育部门欠发工资6个月。

    税费改革后，全乡财政预算内收入为87.2万元，同时，省、市、县全年转移支付资金22.56万元。全年乡财政可用财力64.85万元，在财政支出中，工资性支出63.5万元，发放当年工资6个月，补发1999年拖欠工资2至3个月。从支出结构来看，教育事业费支出占财政总支出的63.9%，但目前由于乡财政非常困难，截止2000年共拖欠教师工资10个月，欠发教师基本工资41万余元(不含两费等17.9万元)。对教育的投入无从谈起，学校条件得不到改善。

    结果分析：农村义务教育面临的困境

    综合分析调查内容，税费改革后，当前安徽农村义务教育面临的的主要困难和问题——

    1、拖欠教师工资的问题仍较突出。一是包括基本工资在内的当月工资仍不能按时发放。据教育部门统计，截至2000年12月底，全省累计欠发教师工资16.7亿元，其中基本工资3亿元，涉及2/3的县(市、区)；二是财政保障的工资范围有限，教师工资不能足额发放，只发教师的“四项”基本工资，人均收入下降约40%；三是以前年度的欠发工资难以消化。

    2、农村校舍危房改造难以进行。截至2000年6月底，安徽省有危房校舍160万平方米，危房率为3.6%，有的县危房率甚至超过10%。

    3、农村教育大量负债难以偿还。据初步统计，安徽省农村教育负债约20亿元(其中17个国家级贫困县负债5.3亿元)，有的县高达4000万-5000万元。

    4、中小学布局调整配套资金难落实。作为农村税费改革的配套措施，2000年至2002年三年内全省将调减中小学校20%以上，其中小学调减近6000所，初中调减768所，按最低标准匡算约需投入20亿元。

    5、学校运转难度大。安徽去年在乡镇全面推行行政事业单位“零户管理”后，取消了学校的银行账户和财务点，学校收取的全部费用全额缴入乡财政统管。但是，一些地方在实际执行中没有考虑教育的实际困难，造成部分学校难以正常运转。

    对此，全国人大代表、安徽池州师范学校高级讲师高子兰说，安徽的税费改革取得了显著成效，但由此带来的问题也应引起关注。最突出的问题是乡级财政普遍减少，最直接的冲击是教育。

    成因透视：农村义务教育投入不足原因何在？

    综合分析目前我国义务教育出现困难的原因，可以看出，造成农村义务教育经费紧缺，大量拖欠教师工资的原因是多方面的，其中主要是农村经济发展不平衡，乡(镇)财力薄弱，财税体制与农村义务教育办学体制不相适应的问题。从现行财政体制看，上解任务过重，地方可用财力不足；从财源状况看，由于乡镇经济发展后劲不足，财政增收乏力；从支出情况看，乡镇财政刚性支出过大，财政承受压力大；从办学体制看，现行的农村义务教育办学体制与农村税费改革出现了政策矛盾，需要重新审视研究，亟需探索新的发展途径。

    税费改革之前，我国农村义务教育投入的基本格局是以财政拨款为主，以农村教育费附加、教育集资和学生杂费为辅的多渠道投入机制。“吃饭靠国家，办学靠附加”，就是对当时农村教育投入体制的注释。税费改革后，随着农村教育费附加、教育集资等被取消，按照中央7号文件要求，乡村两级义务教育开支和危房改造资金将由财政预算安排，从而农村义务教育投入转变为只有财政拨款、上级转移支付和杂费收入三个渠道的格局。

    我国现行的农村义务教育“分级办学、分级管理”的办学体制，是1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》及1986年《义务教育法》等政策法规确定的。这相对于当时国家统包教育的状况是一大进步，也与当时分灶吃饭的财政体制相适应。从大的环境来看，当时正值我国农村生产力大解放，农民收入大幅度增加的黄金时期，把办学与农民的切身利益紧密结合起来，从而极大地调动了地方政府和农民集资办学的积极性，基础教育的面貌为之一新，农村教育事业迅速发展。1994年实行分税制后，地方的财政状况发生变化，基层尤其是乡镇财力薄弱，拖欠工资问题开始暴露。从农村教育发展的过程可以看出，这种办学体制，本身就是依靠一系列辅助政策的支撑，才能正常运转的。在实际执行过程中，乡级财政常常以教育费附加和教育集资来弥补相应的财政支出，使得乡财政入不敷出的矛盾得到一定程度的掩盖。农村税费改革减轻农民负担的同时，也规范了农村分配秩序，因而，使得农村义务教育的投入机制又一次发生重大变化，原有的矛盾更加凸现。可以说，目前农村税费改革中出现的问题和矛盾，在税改以前就有，并不是税费改革时才有。只是在一些以农业为主的经济不发达的农业大乡和贫困地区，由于乡镇财力薄弱，无力承担义务教育投入的矛盾在税费改革后更加突出。税改后教育费附加转换成新增农业税，作为过去补充的“两个渠道”没有了，而新的政策又没有出台，于是产生了政策空间，从而使得矛盾凸现。因此，必须建立与农村财税体制相适应的从中央到地方各级政府分级合理负担的农村义务教育投入新机制。

    据全国人大代表、安徽省教育厅副厅长胡平平介绍：按照我国义务教育“分级办学、分级管理”的体制。过去，我国农村义务教育投入的一个重要来源是群众集资和征收教育费附加，乡镇财政和农民承担了农村义务教育投入的60%以上，有的达到80%左右。1994年实行分税制财政体制，财政“分灶吃饭”后，乡镇财政承担了农村义务教育的重任，特别是农业大乡、人口大乡、山区、库区，可用财力少的地方，对义务教育投入逐年减少，很多地方开始拖欠教师工资，办学体制和财税体制不相适应的矛盾开始显露。以安徽为例，到2000年底，农村教育欠债20亿元，拖欠教师工资16.7亿元(其中基本工资8.3亿元)。绝大多数乡镇从2000年7月起，只发教师的“四项”基本工资，不发省规定的职务补贴，保留津贴和午餐补贴，教师工资人均下降40%。1999年以来，为减轻农民负担，安徽各地陆续进行了农村税费改革试点，取消了包括教育费附加在内的乡统筹，以及教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。义务教育经费筹措由原来的财政投入为主，群众集资、征收教育费附加等多渠道投入为辅的格局发生了重大变化。2000年安徽省进行农村税费改革试点，取消教育费附加和教育集资后，全省教育事业每年减少大约10亿元。根据中央和省里有关税费改革的规定，教师工资、中小学危房改造资金均由财政预算安排。但事实上乡镇财政根本无法支撑庞大的义务教育，义务教育的投入不足问题更加突出。

    对策建议：建立科学的义务教育投入新机制

    多年来，教育经费投入不足，一直是困扰我国基础教育健康发展的难题。今年全国将实现“两基”，这是中国教育史上最辉煌的篇章，来之不易。面对目前农村义务教育面临的困难，适应农村税费改革的新形势，依法保证农村义务教育投入，当务之急是从调整、完善现行财政投入体制和农村义务教育管理体制入手，建立与农村财税体制改革和农村税费改革相适应的从中央到地方各级政府合理负担的农村义务教育投入的新机制。对此，许多人大代表、政协委员呼吁，从长远着想，建立科学规范的教育投入机制。

    一、建立从中央到地方各级政府合理负担的义务教育投入保障体制

    全国人大列席代表、安徽省省长许仲林说，目前，由于财政增量集中，市县财政困难，乡村财力特别紧张，欠发工资现象比较严重，请国家加大财政转移支付力度，特别是农村义务教育经费应由中央和省、市按适当比例共同分担。中央转移支付给了很多，但教师工资仍然不能及时发放，乡里财政70—80%用于教育，如何保证正常运转是一个难点。建议中央把农村教育改革也放在安徽试点，这可作为税费改革的配套措施。一是调整中小学布局，整顿教师队伍；二是要增加中央、省里对农村义务教育转移支付和专项支付；三是农村教师工资由县财政统一发放。

    全国人大代表、安徽淮北市人大常委会副主任丁明伟说，去年8月，我市人大组织对税费改革后农村教育情况进行了广泛调查，发现有一半教师8个月没有发工资，今年调查发现1/3的县教师工资发到2月份。光靠上级政府的转移支付解决不了问题，建议按照中央、省市、县乡分担的办法，各承担1/3比例，以共同把农村义务教育的投入问题解决好。

    二、改革现行农村义务教育办学体制，加大县级政府统筹力度

    全国人大代表、安徽省教育厅副厅长胡平平说，当前，对农村中小学校，最基本的就是要做到“三保”，即保工资、保运转、保安全(危房改造)。在全面推动农村税费改革的同时，要把县乡财政体制改革与教育管理体制改革结合起来，把加大财政转移支付力度与解决教师工资问题结合起来。在改进和完善“分级办学，分级管理”体制的基础上，切实解决农村教育亟待解决的突出问题。建议建立按时足额保障教师工资发放的长效机制，将教师工资收归县管；确保农村中小学正常运转所需要的公用经费；建立和完善农村中小学危房改造以及新建、扩建校舍投入制度。在总结经验基础上，重新划分和规范县乡财权事权，对现行农村义务教育办学体制进行重大调整，将农村义务教育的办学经费和人事管理全部收归县管。

    三、建立规范的转移支付制度

    全国人大代表、湖南省省长助理许云昭说，建议按照各省人均财政收入与全国人均财政收入的比例，来确定中央对各省财政转移支付的金额，并且重点加大对中西部地区地方财政转移支付的力度。鉴于税费改革前，教育经费占费税收入比例较大，建议中央在确定对地方财政转移支付金额时，充分考虑教育经费原来的所占比例，重点保证农村义务教育经费的投入，特别要保证教师工资的发放和维持正常运转的公用经费。省级政府也应比照中央的做法，加大对下级地方政府财政的转移支付力度，保证当地教师工资的及时发放和应对学校的突发事件。

    全国人大代表、合肥市市委书记马元飞说，税费改革中目前存在两个突出问题，一是乡村债务；二是教师工资，教师工资大约要占到乡镇财政支出的70%左右，发展经济，提高文化素质的任务不能少，现在的学校总体上不多，并且还担负着扫盲任务。建议教育部、财政部对这个问题要认真研究，把这些问题与财政转移支付结合起来，共同减轻农民负担，解决农村义务教育的投入问题。

    四、调整财政支出结构，确保财政依法增加对农村义务教育经费投入

    全国政协委员、重庆市副市长程贻举说，农村税费改革后，现行农村义务教育投入体制将发生重大变化，需要适当调整和完善农村义务教育的稳定健康发展。建议由财政部和教育部共同协商，由税费改革后新的农业税中切出一定比例，或核定农村中小学公用经费定额，以财政拨款为主，辅以由学校收取的部分杂费的办法解决。建立和完善农村中小学危房改造以及新建、扩建校舍投入制度。实行税费改革后，中央应确定一定比例的税收专门用于教育。

    五、教育部门要加大中小学布局调整力度，深化学校人事制度改革，优化教育资源配置，精简优化师资队伍，提高办学效益

    许云昭说，调整中小学比例和布局是减少教育经费投入、提高现有教育经费投入效益和办学质量的一条重要措施，也是推进税费改革的一项重要工作。教师队伍的精简和优化必须在确定合理师生比基础上实行编制控制，确定分流比例和政策。一些代表、委员认为，深化教育内部改革，调整中小学布局，扩大教育规模，提高教育质量和办学效益，优化教师队伍，是当前教育发展适应国家税费改革的重要举措，同时，在改革中一定要尊重教育规律，正确处理好发展经济与发展教育，减轻农民负担与搞好农村教育，调整学校布局、调整教师队伍与防止学生辍学和保证教育质量的关系。

    六、尽快制定和修改与义务教育相关的法律法规

    在今年人代会上，安徽代表团集体向人大提交“一号”议案，建议全国人大常委会修改《义务教育法》，同时制定《义务教育投入法》，建立从中央到省、市、县、乡分级承担义务教育经费的机制，依法保障义务教育健康持续地发展。辽宁等代表团也向人大提交议案，建议尽快完善和修改《义务教育法》。一些代表还提出，修改教育法规，使其适应新时期教育事业的发展，使“十五”计划纲要提早落实。

    许多代表、委员认为，拓宽教育资金的来源渠道，光靠政府增加教育投入不行，还需要全社会的关注。为此，代表、委员建议：开征全民教育税，发行教育彩票，成立教育发展基金，发行教育债券，吸引企业投资。建立与财税体制改革相适应的农村教育投入保障新机制，保证义务教育“重中之重”战略地位不动摇。